在此视野下，众多论者批评改革幅度太小，核心在于认为改革措施对改革目标于事无补，甚至背道而驰，理由是《土地管理法》所确立的集体土地入市限制本质上是违宪的。
然而这种工具互鉴并不是一般性的，需要根据具体的国家目标条款规范和个案情形，选择合适的基本权利。例如，该行政法规可规定多长时间跨度内的年减排量？是否应定期调整更新？[120]并且，五年的准备时间可能对部分领域的进一步低碳转型是不够的。
[69]但是德国不仅加入《巴黎协议》还为切实履行协议制定了专法，规定了详细的减排目标与举措。[67]根据这种显著性标准，相关减排规定对于保护生命健康和财产权总体上是有效和充足的。这也启示我国，在探索国家目标条款规范进路时，应注意中国的合宪性审查制度特点，并充分把握实然层面的问题属性，有的放矢地选择是否结合使用基本权利的审查框架和规范基准。[123]但是这并不妨碍立法者可在一定前提下授权行政机关进行更为灵活具体的规定，因为气候治理本就是一个动态过程，需要随着科学认识的深入而不断调整，这也有利于在客观环境的变迁中实现基本权利保护最大化。[98]其次，即使排放总量稳妥克制有利于良好气候的维系，但具体的预算分配不能前松后紧，以单方面地将环境保护负担和减排负担转移给未来，从而导致后代为阻遏气候暖化而不得不采取无法想象的、突然的、极端的但又可被正当化的基本权利限制措施。
需要注意的是，不论是在宪法序言还是总纲中，许多国家目标条款都经历了先实践、后入宪的形成过程，以至于有观点认为其不过是宣示政策的国策条款，并不具备规范实效。[115]对此立法者必须及时、充分地预防，[116]克制谨慎地耗用预算，打好提前量、赢得主动权，[117]并尽快开启碳中和过渡，尽早实现零排放，使各类基本权利在未来仍能得到充分、有效的行使。不解决这个法无明文规定的问题，就无法适用《宪法》第61条。
这个及时立法填补漏洞的先例值得仿效。其实，衡阳破坏选举案的发生已经提醒人们注意地方团体的功能失灵问题，[63]则在辽宁贿选案处理后，势有必要在立法层面预作处理，将设立筹备组代行地方人大常委会职权的做法法制化。[26]这个决定以人民代表会议暂时代替《选举法》和《全国人民代表大会组织法》上的省级人大，且将广东省人大选出的代表直接转为海南省人大选出的全国人大代表，亦具有明显的创制属性。这些规定在适用于既有的地方团体时并无问题，但我国宪法和《地方组织法》都对新设立的地方团体设置政权机关的具体程序没有预作规定。
对此问题，有论者认为，虽然创制性决定没有具体明确的法律依据，但若将其转换为形式上的法律，则将消解此类决定法律依据不足的疑虑。二是形式层面，也即规范创制性决定的适当形式。
[12]李先念：《李先念主席给全国人民代表大会常务委员会的来文》，载《中华人民共和国国务院公报》1987年第27号。[63]郑磊：《危机中的自新契机：从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，载《法学》2014年第7期。如前所述有关筹备组的决定针对的就是一个相对偶发的事件，而历年来全国人大常委会作出的关于召开全国人大会议的决定处理的则是一个常规性的具体事项。博登海默也说，当人们形构和界定法律概念之时，他们通常考虑的是那些能够说明某个特定概念的最为典型的情形，而不会严肃考虑那些难以确定的两可性情形。
1979年《选举法》第13条对此作了具体化的规定。[71][法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，郑戈校，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第79页。2019年12月，全国人大常委会通过《关于召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，决定十三届全国人大三次会议于2020年3月5日在北京召开。[85]关于功能主义解释和形式主义解释的区分，参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第94页。
2004年《宪法》修改，将各级人大的任期一律改为5年。尤其在有关立法长期不作修改的情形下，司法造法的正当性可能最高。
[43]梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第247页。参见崔乃夫：《关于成立海南行政区人民政府的议案的说明》，载《中华人民共和国国务院公报》1984年第13号。
因此，由全国人大确定下一届全国人大的名额和相关选举问题，与《选举法》第13条似无冲突。因此，针对例外情形，这就是创制性决定所应当遵循的实质要件。从法律的角度看，这类决定的另一个显著特点，就是它没有宪法或者法律上的明确依据。例如，按照《宪法》第80条的规定，国家主席公布法律，任免国务院组成人员。三、创制性决定的效力依据上文梳理了我国立法实务中存在的为处理具体事项而作出的创制性决定。对全国人大会议的召集看似简单，不过是单纯的涵摄而已，但在海南建省时，就发生原先由广东省人大选出的若干全国人大代表能否作为海南省全国人大代表的问题。
[25]还确定海南建省前该地区由广东省人民代表大会选举产生的13名第七届全国人民代表大会代表，在海南建省后即为海南省第七届全国人民代表大会代表。在这种背景下，全国人大常委会为此做出的决定，不能不说具有临时举措的性质，且带有十分明显的创制性质。
1988年7月，全国人大常委会通过《关于海南省人民代表会议代行海南省人民代表大会职权的决定》，决定在海南省人大召开前，由海南省人民代表会议代行其职权，行使法律规定的省级人大的职权，并由其选举产生海南省人民代表会议常务委员会，行使法律规定的省级人大常委会的职权。例如，为保证各方面人士比较集中的地区都有适当的代表，全国人大在前引决定中均授权全国人大常委会在代表总名额中预留部分名额，另行分配给有关的地方进行选举。
更为重要的是，措施性法律因其简便高效，可能更会赢得立法机关的青睐，从而吸引立法机关在遇有问题之际优先选择这种方式。个案处理看似简便，但一次次的具体处理累计起来的总成本未必就低。
从理论上说，任何法律都不可能对社会生活的全部细节作出安排。因此，将其视作全国人大为处理新旧宪法衔接这个具体事项而作出的创制性决定，似正符合这个决议的性质。但即便全国人大常委会以一般性规范的方式来规定筹备组的职权，这种一般性规范在适用于具体事项之际仍须作出一个实施性的决定。总理提出辞职，这是一个具体的事项，但无论是宪法还是各国家机构的组织法都未对如何处理这个具体事项在规范层面有所预备。
卢梭说，任何一种以个别对象为目的的职能，都不属于立法权的范围。[50]法院的这种个案造法权来源于其审判权，具体来说就是在个案中对法律的解释权。
也就是说，这个决定的功能在于一次性地解决合并前市人大的任期问题，不具有反复适用性，因此属于处理具体事项的创制性决定。这是因为，创制性决定都在于解决具体事项，而具体事项往往出乎意料且迫在眉睫，设若否定其法律效力，就将使国家权力的运作陷入僵局，此殊非宪法解释的正途。
除此之外，法律还常常责成全国人大及其常委会作出具体决定。常委会接受辞职的，应当报请全国人大下次会议确认。
因为立法机关很可能会因此专注于对具体事项的快速解决，而在有意无意之间忽略制度化的建设。[61][德]魏德士：《法理学》，吴越、丁晓春译，法律出版社2005年版，第356页。立法机关在处理具体事项后，有必要及时完善有关的正式立法，完善国家治理体系，尽可能减少同类创制性决定的重复运用。湖南省人大常委会亦通过决定设立筹备组，负责筹组衡阳市人大等有关事宜。
[5]但为处理辽宁贿选案而设立的筹备组代行的却是省级人大常委会的职权，这些规定都不能作为全国人大常委会设立筹备组的依据。在地方政权新组建之际设立筹备组，筹备选举、召集地方人大，筹备组在此范围内代行了地方人大常委会的职权。
（三）创制性决定与漏洞填补从理论上说，法院填补漏洞是一种造法行为，虽然它仅仅适用于个案，但法院却恰恰据此新造之法而裁处当事人的权利义务，因此有学者认为它也是一种小幅度的立法。[20]按照学者的描述，这种做法主要是为了解决三部分人的参选问题：一是党和国家领导人，二是全国人大常委会拟任委员，三是各民主党派、人民团体负责人以及中央直属机关人员、知名人士等。
[62]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2006年版，第286—305页。这是1982年《宪法》实施以来，全国人大常委会第一次推迟全国人大会议的举行。